取消编制，医生全员持股：这场医改，为什么在 6 年后又改了回去？

2010 年，全国上下在医改的风潮之中，位于河南西部的神都洛阳也不例外。

彼时的洛阳，人口 650 万，却拥有 114 家公立医院。一位业内人士曾表示，洛阳的床位使用率不足 50%，医院之间竞争激烈。[1]如此背景之下，洛阳开启了轰轰烈烈的医院产权制度改革——让医生们全员持股，成为医院的「股东」，真正的「主人」。

这场不可谓不彻底的改革，从提出到落实只用了 6 个月，悄然无息，却引发了学者们的热烈讨论。有人称赞、有人担忧、也有人认为这将是撼动全中国医改的重要之举。

2017 年，洛阳交上了答卷：改成全员持股的医院，全都改了回去。历经一场变动的医生们，现在对这件事往往默契地闭口不谈。

全员持股制前夜

2010 年 2 月 23 日，卫生部等五部委联合发布《关于公立医院改革试点的指导意见》，选定 16 个城市作为国家联系指导的公立医院改革试点地区，要求改革公立医院管理体制，逐步实现公立医院统一管理，洛阳就是 16 个城市之一。

洛阳也在迅速作出反应：要改，而且就是现在。2010 年 6 月12日，洛阳印发《洛阳市公立医院改革试点工作实施方案》，要求对现有三级医院实施「倍增发展」计划，经过 3～5 年的努力，使每所三级综合医院床位在 1000～1500 张之间，每所三级专业医院床位在 800～1000 张之间。[1]

12 月，再次出台了《洛阳市加快公立医院改革改制工作实施方案》规定，传染病防治、精神卫生等市属公立医院实行运行机制改革，除此之外所有公立医院均实行产权制度改革，共有 14 家。

大家心里逐渐清楚，医院要动产权。只是怎么改，还是未知数。

2010 年 8 月，洛阳市市委书记毛万春在会议上提到，目前全市几百家事业单位改革步伐都太慢了。他分享了自己在许昌时的改革经验：2006 年许昌 6 家公立医院改为医院职工持股，国有资本全部退出。「你们也可以去许昌看看，毕竟耳听为虚，眼见为实。」一时间，洛阳的医疗从业者纷纷来到许昌实地考察。[1]

许昌距离洛阳约 200 公里，人口比洛阳少 1/3，公立医院数量却只有洛阳的 1/15，当时只有一家三级医院。资料显示，改制后许昌各医院发展迈开大步，以许昌市人民医院为例，年收入增长约 50%， 投资近 2000 万元购置医疗设备，筹资 1.3 亿元开工建设了 17 层病房大楼。[2]

看到许昌的态势，洛阳的从业者们还是很忧心。「改革就是扒层皮，现在医院的发展势头非常好，改制后将前途未卜。」洛阳市中心医院院长李亚伟表示。[1]

与此同时，也有部分医院正在摩拳擦掌，期待改制的降临，「政府对我们医院没有太多投资，从 2005 年至今（2010 年），白马医院经营非常困难。」洛阳市白马医院院长说。在他眼里，这场改制或许能挽回医院的经营局面。[3]

让医生成为股东

2011 年 1 月 4 日，首个改制医院公开，正是洛阳是唯一一家三甲医院、「发展势头非常好」的洛阳市中心医院。

「我没想过中心医院要改制，更没想到政府会先改我们。」在接受《中国医院院长》采访时，院长李亚伟说。

医院主动上报了三种改制模式：一是吸引社会资本、二是中心医院和政府各持一定比例的股份，三是单纯的全院职工持股，也就是和许昌一样。

洛阳市政府选择了第三种，最终普通职工、 业务骨干和管理层各占 30% 的股权结构，政府占 10%。国有产权作价 3188.34 万元转让给医院职工。医院虽然从公立医院变身为民营，但仍保持非营利性，取消职工事业编制，员工持股不分红，薪酬也不会有大的调整。

这一年中心医院新招聘的 50 名研究生里，有 23 名最后没有入职。对此，院长李亚伟心里有数，「大家来入职，都要先问问医院性质的。」李亚伟说[3]。一位主任医师表示，基于医院目前的发展情况考虑，自己暂时不会离开，「但主治以下的人离开可能性比较大」他说。[5]

而从医院的角度，增收的压力骤增，原因是身份转变后，部分经费没有了。例如 2010 年国家重点专科项目评选中，洛阳市中心医院妇产科入围，获得支持经费 500 万元，医院配套 500 万元[3]。本来医院是准备继续申报其他科室的，但在改制后却被卫生部拒之门外，理由是重点专科评选主要针对公立医院。

另外，洛阳市政府规定，在改制之后，政府对各医院的投入将逐年减少。前三年投入保持不变，第四年减少到 50%，第五年到 30%，第六年取消[4]。而洛阳在 2010 年之前，一直重视医疗卫生的投入，年度支出超过 17 亿元，为全部支出的 12%。[7]

在其他医院跟随中心医院转型后，问题逐步凸显。有的医院滋生腐败，院长一人独占 85% 的股份；也有的医院因经营不善，违规租赁设备仪器，试图赚取微薄利润。[6]

重新改回公立医院

针对这一场轰轰烈烈的改革，香港艾力彼医院管理研究中心主任庄一强曾在改革初期表示，洛阳的公立医院改制让人眼前一亮，虽然不能断言洛阳是否成功，但至少是有正面意义的。

但他同样认为，中国医改欠缺理论高度，没有根据改革目的进行整体的原则和制度设计，以至缺乏合理的改革逻辑，最终各地都是摸着石头过河。

「只有你能证明你这种改制方法最终是成功的，才会有人认为公立医院改制是正确的，才会有人学习你的模式。」庄一强说。[3]

《洛阳市公立医产权制度改革历程考察与思考》中，也分析这一制度，认为它的确能够「集中小钱办大事」，但也会导致医疗资源过度集中、公共医疗资源配置低下、共有产权出现异化等问题。[6]

改革逐渐走过 6 年。2017 年 7 月，这场医改风云宣告落幕：医院们集体从民办非营利性医院回归公立医院属性，彻底改了回去。

至于为什么回归，根据洛阳市政府的回答，「通过恢复部分改制医院公益属性，规范医院管理运行，加强医疗机构监管，提升全市医疗保障水平和健康服务水平。」[9]

不过，这一场改革的结束其实早有预兆。一方面，2017 年是政府补贴的最后一年，另一方面，国家对公立医院的统筹风向也在逐步转变。政府近年多次提出要拓展深化公立医院综合改革，让公立医院成为人民群众提供基本医疗卫生服务的主力军，必须坚持政府举办，落实政府办医责任。

在回归公立属性 2 年后，河南省卫生健康工作会指出，公立医院改革步伐要加快，但不是改制，各地市以及县级公立医院已改制的要收回，无法收回的要新建。而洛阳这些医院刚好符合工作会的要求。

到改革结束为止，洛阳市中心医院完成了当初「倍增计划」的目标，编制床位达到了 1400 张。改革中期某一年，中心医院还达成了门急诊量 79.4 万人次，总收入 6.2 亿元的小高峰，是改革前的 2 倍。[8]

如今，洛阳正在重新和公立医院建立链接。2017 年至今，中日友好医院等纷纷与洛阳建立合作医院；同时，洛阳市还在和辐射的县城成立医联体，建立合作。目前，洛阳的三甲医院已发展至 7 家，而公立医院的改革探索仍在进行中。

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题图来源：视觉中国

本文作者：yxtlavi

参考资料：

[1]吴凤清.箭已在弦[J].中国医院院长,2011(16):40-44.

[2]http://www.ngdlysw.gov.cn/?p=227

[3]高巍,吴凤清.疑云仍重[J].中国医院院长,2011(16):46-49.

[4]艾根法.改制医院面临的困境和对策[J].中国卫生产业,2011,8(9Z):51-52.

[5]吴凤清.洛阳改制签约风波[J].中国医院院长,2011(22):34-35+13.

[6]王家榆,邓勇.洛阳市公立医院产权制度改革历程考察与思考[J].中国医院院长,2022,18(16):66-71.

[7]刘涌.医改洛阳样本：公立医院试水“多元办医”[J].医院领导决策参考,2011(16):43-44.

[8]http://www.e-spaces.ca/project/郑州大学附属洛阳中心医院

[9]https://www.ly.gov.cn/html/1/2/4/5/816069.html